17-11-2017
Il “fatto” come limite al potere discrezionale di qualificazione delle zone omogenee D.M. 1444/68

di Antonio Guantario  ( Indirizzo e-mail protetto dal bots spam , deve abilitare Javascript per vederlo )

(in LexItalia n. 11/2008)

 

SOMMARIO:

1) Zonizzazione e sua collocazione nel più ampio genus del generale potere pianificatorio.

2) I limiti della discrezionalità pianificatoria e la nozione di “fatto” assunto ad oggetto e scopo di ricerca: a) il fatto come elemento fisico naturalistico- ambientale; b) il fatto come vecchia previsione urbanistica.

3) Confluenza dei limiti derivanti dal fatto nel vizio di eccesso di potere amministrativo per manifesta illogicità ed errore di fatto.

4) Il punto di novità della L.R. Puglia 27 luglio 2001 n. 20 “Norme generali di governo e uso del territorio”. 

 

1) Zonizzazione e sua collocazione nel più ampio genus del generale potere pianificatorio 

Con il presente lavoro ci proponiamo di indagare, il problema dei limiti della discrezionalità pianificatoria in tema di scelta delle aree da utilizzare nell’assetto globale del territorio comunale, in relazione al suo concreto modo di essere. 

E’ noto che il regime della proprietà fondiaria è quello di una proprietà conformata attraverso una produzione pianificatoria spaziale a cascata, retta da un rapporto di gerarchia, nel quale l’approvazione del piano generale precede e condiziona quella del particolare [1]. 

Il sistema, pur innovato dalla legislazione regionale, è regolato ancora oggi dallo schema base costituito dalla legge 17 agosto 1942 n. 1150 ed è caratterizzato da una sequenza di atti che vanno a scalare dal piano territoriale al piano comprensoriale, al piano regolatore generale, sino al permesso di costruire. 

Senza entrare nel merito del dibattito dottrinale che si è andato sviluppando a partire dalla fondamentale sentenza della Corte Costituzionale n. 55 del 1968 sino ai giorni nostri, in ordine alla inerenza o meno dello ius aedificandi al diritto di proprietà, in questa sede ci si limita a recepire la tesi di quella autorevole dottrina che, sulla scorta delle stesse affermazioni della Corte Costituzionale, ritiene oggi lo ius aedificandi “strettamente condizionato dalle scelte operate dalla pubblica amministrazione in sede di pianificazione urbanistica: scelte che sono ampiamente discrezionali” [2]. 

In definitiva si riconosce che “lo ius aedificandi nasce, e può dunque essere esercitato, solo per quei suoli che abbiano carattere di edificabilità, carattere che, riguardo alle singole aree, la pubblica amministrazione può non solo limitare (anche drasticamente), ma persino negare del tutto: a patto soltanto che ciò avvenga mediante gli strumenti urbanistici previsti dalla legge” [3]. 

Di qui la fondamentale importanza assunta dagli strumenti urbanistici generali nei cui confronti verranno cercate le garanzie per il privato che voglia edificare. 

Garanzie che possiamo definire interne ed esterne al procedimento pianificatorio: le prime di carattere squisitamente procedimentali, le seconde di natura giurisdizionale. 

In concreto l’unica garanzia procedimentale prevista dalla legge, in sede pianificatoria, è data dal potere attribuito alle “Associazioni sindacali” e agli altri “enti pubblici ed istituzioni interessate”[4] (poi esteso dalla giurisprudenza ai singoli cittadini interessati) di presentare osservazioni. Tuttavia, l’esercizio di siffatta facoltà ha dato scarsi risultati, soprattutto in ragione dell’orientamento assunto dalla giurisprudenza secondo cui “le osservazioni dei privati al P.R.G. (peraltro nemmeno esplicitamente previste dalla legge urbanistica) hanno la funzione di un apporto collaborativo nel pubblico interesse, e non di tutela di posizioni private”[5]. Posizione questa accompagnata dall’affermazione che l’eventuale rigetto delle osservazioni non necessita di una motivazione analitica e specifica per ciascuna osservazione [6], essendo sufficiente adottare motivazioni dai contenuti generici ed ellittici [7]. 

Il che, è evidente, si traduce nella potestà insindacabile della P.A. di rigettare le osservazioni proposte dagli interessati senza motivazione alcuna [8]. 

Quest’ultima rilevazione induce a spostare l’attenzione sulla c.d. garanzia giurisdizionale che l’ordinamento appresta al cittadino inciso e a verificare come, nel concreto della dinamica processuale, si atteggi il controllo dell’attività pianificatoria e quali strumenti possano utilizzarsi per rendere effettivo ed efficace il sindacato giurisdizionale di legittimità. 

E’ un dato di fatto, ormai pacifico, che, in realtà, nel nostro ordinamento l’attività di pianificazione territoriale si concreti essenzialmente nel Piano regolatore generale, essendosi rivelata “scolastica” l’ipotesi della pianificazione sovracomunale [9], per la mancata approvazione dei piani territoriali, di coordinamento e regionali [10]. 

Pertanto, come è stato osservato, lo “strumento principe” è stato il P.R.G., divenuto, con l’apporto della giurisprudenza, già attuativo, senza necessità del piano particolareggiato, qualora contenga prescrizioni precise e di dettaglio [11].  

La concreta esperienza giuridica suggerisce una univoca direttiva di analisi avente ad oggetto il Piano regolatore generale ovvero le sue varianti generali, unitamente ai vincoli normativi a cui gli stessi atti di pianificazione generale soggiacciono. 

Ciò posto,“la zonizzazione può definirsi, nel suo significato più ampio come la divisione in parti di un territorio, con la precisazione dell’uso cui ciascuna di essa risulta destinata e l’inerente indicazione, vincolativa, dei caratteri di utilizzazione” [12], sostanziandosi in sintesi nell’esercizio di un potere conformativo che ha ad oggetto il territorio [13]. 

La zonizzazione nasce nel XIX secolo a seguito dell’incremento demografico delle aree urbane, dalla esigenza prevalentemente sanitaria, di separare le zone industriali dalle zone residenziali, sì da consentire una vita più igienica agli abitanti delle metropoli, e che, senza dubbio, costituiva l’aspetto principale dell’attività pianificatoria di quel periodo. E’ difatti noto come gli interventi pianificatori dovuti alla legge n. 2359 del 1865 (c.d. legge fondamentale dell’espropriazione) ed alle successive leggi speciali L. n. 2892 del 1885, sul risanamento urbanistico di Napoli, nonché dalla L. n. 355/1932, sul piano regolatore di Roma, fossero tutti rivolti alla zonizzazione del territorio per ragioni di sanità pubblica. 

Peraltro, in tali interventi, mancava, ancora, una coscienza sociale e una consapevolezza scientifica del valore del territorio, inteso come bene da tutelare attraverso una pianificazione globale. 

Soltanto con la Legge Urbanistica del 1942 il legislatore prendeva coscienza della necessità di tutelare il territorio. E’ con essa che la zonizzazione, come metodologia urbanistica, veniva imposta ex lege. Difatti, secondo il disposto dell’art. 7 n.2 L. n. 1150/42 il piano regolatore generale deve indicare essenzialmente “la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle zone destinate all’espansione dell’aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona”. 

La suddivisione in zone del territorio costituisce, dunque, dopo la fissazione del tracciato delle vie di comunicazione, il secondo (ma solo in ordine logico temporale) elemento fondamentale di ogni piano regolatore generale. 

Peraltro, per meglio cogliere il significato e l’importanza della moderna zonizzazione, occorre rifarsi alla disciplina previgente, concernente i fondi urbani; questi, anteriormente alla L.U., erano sottoposti ad un regime di limitazioni riconducibili, essenzialmente, a due tipi di atti: i piani regolatori ed i regolamenti edilizi; dai primi scaturiva la limitazione dell’allineamento, dai secondi un complesso di limiti a tutela di interessi collettivi inerenti, soprattutto, all’igiene e sicurezza pubbliche e al decoro cittadino. Limitazioni tutte idonee ad incidere profondamente sul contenuto del diritto di proprietà sui fondi e fabbricati urbani, attraverso la determinazione di prescrizioni relative alle altezze massime, alle distanze minime, ai rapporti tra area coperta e area scoperta ecc., ma scaturenti da una considerazione atomistica della proprietà urbana. Di conseguenza ogni edificio costruito o da costruire veniva riguardato solamente in sé, avulso da una considerazione generale dell’assetto e dell’ampliamento dell’aggregato urbano. Dette limitazioni erano perciò incapaci di consentire, sia pur solo impedendo il contrario, un’espansione ordinata della città, ottenibile mediante la collocazione più appropriata non soltanto degli impianti urbanistici - ossia dei manufatti, creati a servizio delle unità edilizie e destinati al soddisfacimento dei bisogni, ai quali gli abitanti non possono provvedere direttamente e per proprio conto - ma anche degli edifici privati, con riguardo alla loro destinazione e, in relazione a questa, ai caratteri per essi prefissati [14]. 

In dottrina, invece, è tradizionale la distinzione tra “’zonizzazione funzionale’ avente lo scopo di determinare l’uso che dovrà essere fatto delle singole parti di un territorio più o meno esteso e ‘zonizzazione architettonica’ con la quale vengono, invece, fissate le caratteristiche che, in ciascuna di dette parti, dovranno assumere le costruzioni” [15]. 

Non sono mancate tuttavia delle serrate critiche alla zonizzazione come metodologia urbanistica (c.d. zoning), in quanto ritenuta troppo statica e contraria ad una tempestiva recezione delle mutevoli istanze economico-sociali della collettività locale. 

Il disposto normativo di cui all’art. 17 legge n. 765/1967 impone che gli strumenti urbanistici generali osservino, nella propria formulazione, limiti (di densità edilizia, di altezza e di distanza) e rapporti massimi (tra spazi destinati ad insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici) definiti, con decreto ministeriale, “per zone territoriali omogenee”. 

Imprescindibile alla zonizzazione è il concetto di “zone territoriali omogenee”, che sono considerate tali ai sensi dell’art. 2 del D.M. 2 aprile 1968 [16], all’interno delle quali valgono per ciò stesso limiti e rapporti massimi anch’essi definiti. 

* * * 

La definizione di zone territoriali omogenee risponde alla esigenza posta dal legislatore nella legge-ponte di diversificare per ogni tipo di zona gli standards urbanistici [17]; inoltre vi è congruenza con la legge urbanistica 1150/1942 che all’art. 7 prevede, fin dalla sua originaria stesura, che il PRGC indichi, tra l’altro, <<la divisione in zone del territorio con precisazione di quelle destinate all’espansione dell’aggregato urbano, ed i caratteri e vincoli di zona da osservare nella edificazione>>, coerentemente con il concetto di zonizzazione posto alla base della legge. 

La definizione delle zone territoriali omogenee è il presupposto materiale e giuridico per l’applicazione del D.M. 1444/1968, dal momento che ad ogni tipo di zona corrispondono quantità minime di aree per i servizi rapportati al tipo di uso del suolo previsto. Sul punto è da notare che se talune Regioni hanno variato la quantità degli standards urbanistici, tuttavia difficilmente sono entrate nel merito della definizione delle zone territoriali omogenee data del D.M. 1444.  

Per quanto precede è agevole rilevare come sia utile e necessario approfondire la definizione normativa delle zone territoriali omogenee, proprio per scongiurare i dubbi e le incertezze nella individuazione delle zone che normalmente compaiono quando si osserva la realtà di un territorio da pianificare. 

Sulla definizione data nel D.M. 1444 delle zone territoriali omogenee possono svilupparsi due ordini di osservazioni e rilievi critici: 

a) i parametri per la individuazione delle zone territoriali omogenee non sono tra loro omogenei; 

b) taluni di questi parametri sono, poi, definiti in modo troppo sommario. 

Per quanto riguarda la disomogeneità dei criteri può notarsi che le zone di tipo A e B, e, in parte, quelle di tipo C, sono caratterizzate ed individuate attraverso le qualità fisiche, edilizie, del territorio, indipendentemente, e, si potrebbe dire, prescindendo, dalle destinazioni d’uso del suolo in atto o previste dal piano in quella specifica porzione di terreno. Diversamente dovrebbe ritenersi che il legislatore si sia attenuto ad una generica, non esplicitata supposizione che esse ospitino tutte le funzioni o destinazioni d’uso non previste ed espressamente richiamate per le altre zone territoriali omogenee. Emergenze artistiche, valore storico od ambientale, superamento o meno di determinate densità edilizie o rapporti di copertura, sono infatti dati fisici dello stesso ambiente costruito che non hanno alcun collegamento con le destinazioni d’uso. 

Le zone di tipo D, E, F, ed in parte quelle di tipo C, sono invece caratterizzate dalle destinazioni d’uso previste dal piano, senza tener conto delle caratteristiche fisiche dell’edificazione e del territorio. 

Per ogni tipo di zona territoriale omogenea, il D.M. 1444 e le singole legislazioni regionali prevedono sia livelli differenti di controllo della edificazione sia quantità di aree per i servizi (ed in certi casi anche tipi di servizi differenti); nel caso in cui vi possa esser alternativa tra l’individuazione di una zona sotto due diversi tipi di omogeneità, la scelta sarà condotta dagli Enti locali con riferimento al tipo di politica urbanistica che si intende perseguire. Il che, in certi casi, significa operare per favorire certi tipi di operatori rispetto ad altri. 

Cosa in concreto significhi questa affermazione lo dimostrano alcuni esempi: 

- una industria od un agglomerato industriale esistenti potrebbero essere considerati sia zona omogenea di tipo B o C, a seconda delle caratteristiche di volumetria e copertura degli edifici, sia zona di tipo D, con una forzatura della norma, considerando come <<nuovo>> un insediamento industriale esistente; 

-  il centro storico di una città potrebbe essere considerato zona omogenea di tipo A per sue caratteristiche storico- artistico- ambientali, ed in tal caso i limiti all’edificazione sarebbero espressi attraverso cubature, altezze, distanze minime/massime, come previsto dal D.M. 1444; inoltre, gli standards relativi ad aree per servizi dovrebbero essere commisurati, nella misura prevista dal Decreto (possibilità di deroga compresa) al numero di abitanti insediati od insediabili. Diversamente, se alcune parti del centro storico venissero considerate zone omogenee di tipo F, i vincoli all’edificabilità potrebbero essere evitati e le aree per i servizi dovrebbero esser previste in quantità solo in parte normate dal DM. 1444 (standards dei centri commerciali e direzionali) [18]. 

Relativamente, invece, alla sommarietà dei criteri di individuazione delle singole zone territoriali omogenee è da notare che: 

- per le zone di tipo A, pare si faccia riferimento soltanto a situazioni urbane (<<agglomerati urbani>>) mentre esistono sul territorio emergenze artistiche, storiche od ambientali non urbane (ville con parchi e giardini, tipologie rurali complesse, ecc.) che necessitano di tutela anche sotto le forme indicate nel D.M. 1444; 

- se la differenza tra una zona territoriale omogenea di tipo B ed una di tipo C debba dipendere da entrambe le caratteristiche dell’edificazione fissate (densità fondiaria e superficie coperta) ovvero da una sola è cosa controversa; 

- secondo la lettera del D.M. 1444, le zone territoriali omogenee di tipo D sono <<le parti del territorio destinate a nuovi insediamenti industriali>>, mentre nulla è detto circa gli insediamenti industriali esistenti, confermati dal piano, i quali pertanto non avrebbero titolo per essere dotati di specifiche attrezzature di servizio; 

- inoltre, le zone omogenee di tipo D sono destinate anche ad attrezzature <<assimilabili>> a quelle industriali senza che queste vengano definite; nel titolo stesso del decreto si parla ancor più genericamente di <<insediamenti produttivi>> e, stando pertanto all’etimo della parola, potrebbero essere assimilati agli insediamenti industriali anche gli usi agricoli del suolo e gli insediamenti commerciali [19]. 

La pretesa di catalogare a priori tutte le possibili situazioni fisiche e di uso del territorio di un qualunque aggregato urbano appare certamente assurda, e sarebbe, inoltre, legata all’interpretazione della città come un sistema statico, quindi astoricamente riferita ad un modello di città nella quale le singole funzioni possono essere separate le une dalle altre ed analizzate ciascuna per conto proprio. Senonchè, la definizione delle zone territoriali omogenee è la base giuridico-formale per l’applicazione del D.M. 1444 e delle singole legislazioni urbanistiche regionali. Di conseguenza una loro individuazione non aderente alla realtà, sulla quale si volesse intervenire attraverso il piano, porterebbe a distorsioni ed errori nella individuazione e quantificazione delle aree necessarie per i servizi. Queste considerazioni potrebbero sembrare alquanto ininfluenti, soprattutto se si considera che nella pratica professionale molti ostacoli alla corretta definizione delle zone territoriali omogenee vengono superati sulla base degli obiettivi di pianificazione che si intendono perseguire. 

Permanendo, dunque, una situazione di incertezza e di ambiguità, la individuazione delle zone territoriali omogenee finisce per essere completamente determinata dalla successiva operazione di definizione delle quantità minime di aree per i servizi e di vincoli per la edificazione, che si intendono perseguire e porre in atto, e che, a loro volta, dipendono dagli obiettivi generali che l’Ente locale intende raggiungere con il piano. 

2) I limiti della discrezionalità pianificatoria e la nozione di “fatto” assunto ad oggetto e scopo di ricerca: a) il fatto come elemento fisico naturalistico- ambientale; b) il fatto come vecchia previsione urbanistica. 

E’ sempre vivo all’attenzione degli operatori giuridici il problema della funzionalizzazione della discrezionalità pianificatoria dello zoning alla dotazione degli standards urbanistici, individuati ex D.M. 2 Aprile 1968 n. 1444, senza che la destinazione di zona possa costituire remore o vincoli, in sede di variante al P.R.G., alle valutazioni discrezionali dell’Amministrazione [20]. 

In particolare, riveste estremo interesse stabilire se e in quali limiti la situazione di fatto o fisica ([21]), ovvero la vecchia destinazione di zona [22], vincolino il potere discrezionale di qualificazione delle zone omogenee, secondo la nomenclatura indicata nel D.M. citato, e, maggiormente, quando la situazione morfologica e ambientale non corrisponda alla zona omogenea discrezionalmente individuata dal pianificatore. Merita osservare, infatti, che in forza del disposto normativo di cui all’art. 41 quinques, comma 8° L. n. 1150/42, come modificato dalla L. n. 765/1967 (Legge Ponte), i Comuni sono obbligati a rispettare gli standards, peraltro, definiti “inderogabili”. Ergo disattenderli comporterebbe una inevitabile violazione di legge [23]. 

Il problema impegna soprattutto la giurisprudenza che è chiamata a confrontarsi con le prescrizioni dei P.R.G. volta a volta sottoposte al suo esame. 

Se in alcune ipotesi le pronunce giurisprudenziali sembrano non ammettere vincoli alla discrezionalità pianificatoria dell’amministrazione [24], in altri casi, facendo leva sui profili di manifesta illogicità ed irrazionalità della scelta, è stata fatta prevalere la situazione di fatto [25]. 

Pertanto, in mancanza di una direttiva sicura, la questione rimane aperta: occorre stabilire se il dato reale vincoli il potere di azzonamento o, viceversa, se la decisione sulla destinazione di zona prescinda dalla concreta situazione di fatto, e di conseguenza imponga di adeguarsi agli standards ad essa corrispondenti. 

Volendo esprimere un giudizio, non appare azzardato sostenere che l’art. 2 D.M. 2 aprile 1968 n. 1444, definisca, strutturalmente e teleologicamente, ciascuna parte del territorio come “zona omogenea”, all’interno della quale valgano per ciò stesso limiti e rapporti massimi anch’essi definiti. Pertanto, concettualmente, “zona omogenea” si sostanzia come la sintesi, per così dire, dell’essere e del dover essere di una parte del territorio comunale [26]. 

In termini di ricostruzione della norma giuridica, possono ritenersi così unitariamente definiti sia i presupposti di fatto positivamente previsti che l’effetto giuridico ad essi positivamente ricollegato. 

I primi consistono nel modo di essere strutturale e teleologico di una parte del territorio comunale, ed il secondo nel potere giuridico riconosciuto al pianificatore di applicare nei suoi confronti una determinata disciplina edilizia ed urbanistica. 

L’analisi sistematica del D.M. 2 aprile 1968 conferma questa ricostruzione del precetto, in quanto dapprima esso individua, su piano strutturale e/o teleologico (art. 2), il “suum” di ciascuna zona omogenea medesima (art. 3 e ss.); sicchè la determinazione di ciascun potere suppone l’identificazione strutturale e/o teleologica di ciascuna zona. 

Ne discende che l’effetto giuridico (id est: potere) entri nella realtà giuridica e si appartenga al suo destinatario quando il fatto-struttura della zona omogenea trovi verificazione nella realtà storica. 

A questa stregua, considerata in assoluto, l’affermazione della Giurisprudenza secondo cui l’art. 2 D.M. 2 aprile 1968 n. 1444 non possa essere comunque “… invocato in funzione riduttiva o, peggio, ostativa dell’esplicarsi della discrezionalità di cui il Comune gode nell’organizzare le funzioni del suo territorio” [27] non sembra possa essere condivisa, specie poi quando da tale affermazione si deduce, con generale teorizzazione, che “… la preesistenza dei termini indicativi di una certa omogeneità di zona non implica la necessaria conferma sul piano normativo di tale omogeneità, quasi che questa costituisca un fatto immutabile. Al contrario, dopo che l’Autorità locale avrà dettato di ciascuna zona la disciplina più confacente alla soddisfazione dell’interesse pubblico, come valutato nel momento storico contingente, le singole aree di territorio normate saranno suscettibili di essere denominate applicando la terminologia del ridetto art. 2 D.M. n. 1444 del 1968 alla stregua ed in contemplazione della regolamentazione che ne sarà stata data” [28]. 

Ognuno vede, infatti, che in tal guisa argomentando, si immagina un effetto giuridico completamente svincolato da ogni presupposto di fatto ed una attività discrezionale completamente avulsa dal contesto normativo nel quale essa è destinata tuttavia ad inserirsi. 

Qui non si nega affatto, beninteso, che l’Autorità locale svolga amplissima attività discrezionale quando opera la zonizzazione del territorio interessato, ma per l’appunto non in senso apodittico, dato che l’attività discrezionale va inserita, a necessario completamento, nella attività più o meno vincolata della P.A. medesima. 

Quest’ultima considerazione ha valore, a nostro avviso, anche nella interpretazione dell’art. 2 D.M. n. 1444/1968.

3) Confluenza dei limiti derivanti dal fatto nel vizio di eccesso di potere amministrativo per manifesta illogicità ed errore di fatto. 

Non v’è dubbio, infatti, che, in presenza di parti del territorio inedificato, la P.A. locale possa, discrezionalmente e secondo le esigenze del pubblico interesse, destinarle a nuovi complessi insediativi (zona C) o agli usi agricoli (zona E): qui viene in certo rilievo l’esercizio del potere discrezionale; ma ciò perché il presupposto di fatto (territorio inedificato) è ricollegato appunto dalla norma all’effetto giuridico-potere discrezionale [29]. 

Ma si potrebbe - e a tanto dovrebbe giungersi seguendo l’orientamento della citata sentenza – sottoporre un agglomerato urbano (zona A) al limite di densità edilizia 0,03 mc/mq, e quindi definire tale agglomerato come “zona agricola”? [30]. 

A nostro avviso questo interrogativo dovrebbe ricevere risposta negativa in quanto, come si è innanzi prospettato, la norma in questione ricollega al presupposto di fatto costituito dall’”agglomerato urbano” l’effetto giuridico individuato dal potere di disciplinare in modo affatto diverso l’agglomerato stesso [31]. 

Premesso che la soluzione della problematica in esame, aldilà del dato contingente, non necessariamente si configura nei termini di una rigida alternativa, per meglio chiarire il ruolo degli standards, giova fare riferimento retrospettivo alla data di emanazione del D.M. 2 Aprile 1968 n. 1444. 

Con tale decreto, infatti, veniva sottratta al P.R.G. la scelta dei rapporti ottimali tra le varie funzioni ritenute, scelta che così venne adottata una volta per tutte dal legislatore. 

Per adeguare, tuttavia, il bilanciamento delle varie funzioni al territorio variabile, evidentemente secondo le differenziazioni geografiche, il legislatore aveva stabilito (art. 41 quinques, comma 9° L. n. 1150/42) che gli standards dovessero essere posti in relazione a zone territoriali “omogenee”: vale a dire, a “zone che presentassero la stessa natura o appartenessero allo stesso genere” [32]. 

Però, come acutamente è stato osservato, “la legge non stabiliva in base a quale criterio o criteri si dovesse ritenere la omogeneità, essendo evidente che questa poteva essere stabilita fondamentalmente o in base alla natura geografica dei luoghi (geografia fisica od umana) o in base alla destinazione attuale o prevista dalle funzioni urbanistiche. Potevano dunque, specialmente nell’ambito del primo, formularsi sub criteri specifici particolarmente articolabili, che poi si sarebbero ulteriormente arricchiti in combinazione con il secondo: compito questo arduo anche se proficuo. 

Il Ministero, invece ha seguito i due criteri suddetti fra loro combinati, ma ciò ha fatto secondo i consueti criteri della zonizzazione, rinunciando così a differenziazioni - almeno per ora- che tenessero conto delle caratteristiche del territorio nazionale e dei particolari tipi di insediamento” [33]. 

Ciò posto, si spiega agevolmente l’ambivalenza delle zone omogenee così individuate: queste, oltre ad un contenuto geografico, hanno anche un contenuto funzionale, la cui determinazione è, però, rimessa alla discrezionalità della amministrazione. 

Il Ministero, quindi, non si è fatto carico dell’eventuale discrasia tra l’individuazione della omogeneità di una zona e la situazione morfologica, ambientale e d’uso di una parte del territorio comunale, stabilendo un criterio prevalente, ma si è limitato a stabilire nell’art. 6 del decreto che i Comuni che si trovino nella impossibilità, per la mancanza di aree disponibili, di rispettare integralmente le norme poste per le varie zone omogenee, possono discostarsene, purchè diano adeguate dimostrazioni. Di conseguenza sono divenuti di fatto derogabili i rapporti normativamente individuati e ne è derivato un certo disordine nella concreta attività di adozione delle prescrizioni urbanistiche. D’altra parte, ammessa la discrezionalità della P.A. nella individuazione della omogeneità di una zona, l’esercizio di detto potere non potrà prescindere da stati naturali e di fatto [34], che costituiscono, quantomeno, un parametro utile ai fini dell’accertamento della congruenza e della logicità-razionalità delle determinazioni amministrative sia rispetto agli obiettivi enunciati nello strumento urbanistico che sul piano intrinseco; valutazione che tradizionalmente rientra nel sindacato di legittimità del Giudice amministrativo sotto forma di eccesso di potere [35]. 

I poteri cognitori del giudice amministrativo, e quindi l’ambito conoscibile dal giudice, subiscono un ampliamento allorché il giudice compie un sindacato di ragionevolezza su atti o comportamenti dell’amministrazione [36]. Il sindacato di ragionevolezza è sovente un giudizio sui fatti, tanto che, si afferma, l’apprezzamento dei fatti posti a base di un provvedimento amministrativo è sindacabile in sede di legittimità ove risulti inficiato da vizi logici. 

Nel far riferimento ad una situazione di fatto occorre accertare se essa è stata conosciuta in modo adeguato dalla pubblica amministrazione, in seguito ad un’istruttoria non lacunosa, e se l’amministrazione l’abbia valutata in maniera non irragionevole [37]. 

Per superare l’impasse, in primo luogo giova analizzare il dato “fisico” ricavabile dal correlato semantico espresso dal testo della norma (art. 2 D.M. 2 Aprile 1968 n. 1444). 

Ebbene, da un rapido esame, si evince che solo nelle zone A, B e C (in parte), si è fatto riferimento ad una situazione geografica o fisica, (centro storico, zone edificate o parzialmente edificate), mentre nelle zone D ed E, manca ogni riferimento alla situazione preesistente. 

Da ciò, secondo alcuni, si deduce che, nella suddivisione in zone, l’Amministrazione sarebbe vincolata dalla situazione di fatto, appunto, per le zone A, B e C, mentre avrebbe ampia discrezionalità nella zonizzazione del rimanente territorio inedificato [38]. 

Tale prospettazione o interpretazione è, tuttavia, alquanto fuorviante per la corretta comprensione del fenomeno, pur contenendo alcuni elementi di verità. Essa, sulla base del dato normativo, nega ogni possibilità di funzionalizzazione da parte della Amministrazione delle zone A, B e C. Nega, anzi, che dette zone abbiano una funzione propria rispetto alle altre, implicando necessari riferimenti al dibattito sulle tendenze della urbanistica quale scienza totalitaria anziché libertaria [39]. 

In quest’ottica, l’uso di massimo dettaglio della zonizzazione, in relazione alla teoria organica della città, vista come organismo in cui le parti specializzate di esso si compongono in un tutto armonioso con funzioni distinte, ma integrate, ha finito col favorire la proliferazione delle zone monofunzionali con categorie inventate dai pianificatori per fini di pianificazione economica e sociale. Tale atteggiamento soffoca il concorso nella conformazione urbanistica del territorio del soggetto inteso quale individuo, che ovviamente non può trovare cittadinanza nel contesto del generale potere discrezionale esercitato. 

Allora, le zone A, B e C sono oggi considerate le uniche e inviolabili, secondo il dato normativo, aree cui si riconosce una funzione plurima ossia dell’abitato vero e proprio, ponendosi come limite del diritto positivo alla proliferazione delle zone monofunzionali [40]. 

Lungi, quindi, dal non avere alcuna funzione, le zone A, B e C, in un ottica urbanistica libertaria, sono quelle che conservano la destinazione più importante: sono zone polifunzionali. 

Tornando, ora, al problema iniziale, non si può negare, data la funzione esercitata da tali zone, la discrezionalità nella destinazione delle stesse, che, tuttavia, il legislatore ha voluto ancorare ad un dato fisico (che ne garantisce anche l’esistenza). 

Parallelamente, non appare condivisibile la tesi che nelle zone non abitate e inedificate la P.A. possa esercitare tout court la più ampia discrezionalità nella determinazione della destinazione, qualora manchino nella zona i presupposti fattuali idonei e necessari alla destinazione prescelta. 

Con questo sistema potrà classificarsi ad esempio, in parte zona B, in parte C, la stessa area che, pur geograficamente omogenea, funzionalmente svolga un ruolo diverso nelle diverse zone funzionali in cui è stata divisa: gli standards verranno applicati conseguentemente in sede di ristrutturazione della zona. Non potrà, quindi, il proprietario invocare l’inclusione del suolo in una zona diversa, reclamando una disparità di trattamento sulla base della sola omogeneità fisica rispetto ad altra, proprio perchè la zonizzazione funzionale è assolutamente discrezionale. 

Potrà, invece, far rilevare l’irrazionalità della scelta in relazione alla particolare situazione di fatto, anche se, va avvertito, l’eventuale illegittimità della classificazione, idonea a far caducare in sede giurisdizionale la previsione di piano, non comporterà l’obbligo per la P.A. di tipizzare la zona secondo le richieste del privato, fondate esclusivamente sul rispetto del dato fisico espresso dalla norma. Il riesercizio del potere dovrà solo tener conto dei vincoli conformativi di cui al giudicato, a loro volta dipendenti dalla qualità e quantità della cognizione esercitata dal giudice amministrativo in relazione ai motivi di ricorso sollevati. 

La distinzione fisica tra zone edificate (A, B, C) e no (D, E, F,) produce senz’altro un effetto limitativo del potere discrezionale pianificatorio, nel senso che, ad esempio, un’eventuale destinazione a zona E (zona agricola), non potrà essere attribuita ad una zona completamente edificata, in quanto l’illogicità di tale scelta sarebbe manifesta ed in re ipsa, né si riscontrano, ovviamente, precedenti significativi [41]. 

Non è sempre vero, invece, il contrario, cioè la possibilità di destinare a zona abitativa aree attualmente inedificate: tale potere, infatti, rientra nella potestà pianificatoria del Comune, sempre che le caratteristiche obiettive del territorio corrispondano alla funzione attribuita alla zona. L’edificazione avverrà secondo gli standards urbanistici corrispondenti alla classificazione di zona. 

4) Il punto di novità della L. R. Puglia 27 luglio 2001 n. 20 “Norme generali di governo e uso del territorio”

La nuova legge urbanistica pugliese, varata nell’anno 2001, fissa alcuni principi cardine che, ad attento esame, consentono di osservare una certa tendenza ad attribuire ai cc.dd. “stati naturali e di fatto”, di cui parlava Predieri, valore vincolante per il potere discrezionale pianificatorio. 

Ed in effetti, l’art. 9 della L.R. Puglia 27 luglio 2001, n. 20, nel fissare i contenuti del PUG (Piano Urbanistico Generale), ha introdotto la distinzione tra previsioni strutturali e previsioni programmatiche.  

Dette previsioni (art. 9, comma 2°-3°) sono così normate:  

previsioni strutturali  

-“identificano le linee fondamentali dell’assetto dell’intero territorio comunale, derivanti dalla ricognizione della realtà socio-economica, dell’identità ambientale, storica e culturale dell’insediamento, anche con riguardo alle aree da valorizzare e da tutelare per i loro particolari aspetti ecologici, paesaggistici e produttivi;  

- determinano le direttrici di sviluppo dell’insediamento nel territorio comunale, del sistema delle reti infrastrutturali e delle connessioni con i sistemi urbani contermini”.  

previsioni programmatiche

- “definiscono, in coerenza con il dimensionamento dei fabbisogni nei settori residenziale, produttivo e infrastrutturale, le localizzazioni delle aree da ricomprendere in PUE, stabilendo quali siano le trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili;  

- disciplinano le trasformazioni fisiche e funzionali consentite nelle aree non sottoposte alla previa redazione di PUE”.  

La lettura dell’impalcato normativo sulle previsioni strutturali offre alla immediata percezione dell’interprete un dato di fondo: la valorizzazione dell’attività di ricognizione della realtà socio-economica, dell’identità ambientale del territorio e dei suoi particolari aspetti ecologici, paesaggistici e produttivi. 

Detta ricognizione è funzionale alla necessaria attività di identificazione delle linee fondamentali dell’assetto dell’intero territorio comunale. 

Sotto il rilevato profilo è agevole notare come il dato normativo appaia significativamente orientato a rafforzare il sindacato di ragionevolezza, se sol si osservi come la strutturale previsione dell’obbligo di ricognizione delle emergenze fattuali ed identitarie del territorio, in tutti i suoi aspetti, si risolva in un maggior vincolo per il pianificatore di compiere scelte localizzative coerenti e nel contempo nell’ampliamento della base fattuale di raffronto a cui commisurare la ragionevolezza delle scelte. 

Non altrettanto poteva dirsi delle previsioni normative di cui alla legge Regione Puglia n. 56/1980 che, nel disciplinare i contenuti del Piano Regolatore Generale Comunale, si limitava ad imporre al pianificatore:

a)l’individuazione dei “suoli utilizzati o da utilizzare per colture specializzate e/o irrigue” (art. 14, comma 1° n. 3);

b) la perimetrazione delle parti urbanizzate del territorio (art. 14, comma 1° n. 6);  

c) la perimetrazione delle zone “..nelle quali operare, per le condizioni di degrado, il recupero del patrimonio urbanistico ed edilizio esistente..” (art. 14, comma 1°n. 8).   


 

Note:

[1] Ved. E. FOLLIERI, Contributo allo studio sulla dinamica della pianificazione urbanistica, Solfanelli Editore, Chieti, 1986,  p. 10 e bibliografia ivi citata. 

[2] Ved. U. POTOSCHING, Pianificazione del territorio e ius aedificandi, in Riv. Giurid. Urb., 1987, fasc. 2, p. 331. 

[3] U. POTOSCHING,  op. cit., p. 332. 

[4]  Cfr. art. 9 L. n. 1150/42. . 

[5] Cons. Stato, IV, 3.2.1981, n. 129, in Foro Amm., 1981, p. 296. 

[6] Cons. Stato, IV, 28.5.1986  n. 367, in Foro Amm., 1986, p. 732; Tar Lombardia - Milano SEZ. II - sentenza 23 settembre 2008, n. 4106. 

[7] Cons. Stato, IV, 12.4.1986 n. 251, in Rass. Con. Stato, 1986, I, p. 496. 

[8] Ved. in generale N. ASSINI, Pianificazione urbanistica e governo del territorio, Volume trentesimo del Trattato di diritto amministrativo diretto da G. Santaniello, Cedam, Padova, 2000, pp. 120 e ss..  

[9] G. PERICU, Problematiche recenti nei rapporti pubblico-privati nella pianificazione territoriale, in Quaderni regionali (Riv. trim. di studi e documentazione), fasc. 1, 1986, p. 43. 

[10]  E. FOLLIERI, op.cit.,  p. 24- 25. 

[11] E. FOLLIERI, op. cit., p. 25. 

[12] V. TESTA, Elementi di materia giuridiche applicate all’urbanistica, Roma, s.d., p. 106. 

[13]  E. PICOZZA, Il Piano regolatore generale urbanistico, Cedam, Padova, 1983, p. 29. 

[14] Così L. MAZZAROLLI, I piani regolatori urbanistici, Cedam, Padova, 1962, p. 279. 

[15] TESTA, op. cit.. In tal senso anche NOEL, Le droit de l’urbanisme, Paris, 1957, per il quale “le zonig consiste a diviser un territoire en un certain nombre de zones bien délimitees où les regles differentes sont imposees pour l’utilisation du sol et pour la construction des batiments”. 

[16] L’art. 2 D.M. 2 Aprile 1968 n. 1444 “- (Zone territoriali omogenee) così recita: “Sono considerate zone territoriali omogenee, ai sensi e per gli effetti dell’art. 17 della legge 6/8/1967, n. 765: A)  Le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi; B)   Le parti del territorio totalmente o parzialmente edificate, diverse dalle zone A): si considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5% (un ottavo) della superficie fondiaria della zona e nelle quali la densità territoriali sia superiore al 1,5 mc/mq; C)  le parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi, che risultino inedificate o nelle quali l’edificazione preesistente non raggiunga i limiti di superficie e densità di cui alla lettera b); D)    le parti del territorio destinate a nuovi insediamenti per impianti industriali o ad essi assimilati; E)   le parti del territorio destinate ad usi agricoli, escluse quelle in cui – fermo restando il carattere agricolo delle stesse- il frazionamento della proprietà richieda insediamenti da considerarsi come zone c); F)    le parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale”. 

[17] Nella originaria stesura della legge 765, presentata dal Governo alle Camere, il riferimento alle zone territoriali omogenee mancava, e queste vennero introdotte dopo la discussione della legge presso la IX Commissione della Camera.  

[18] Un caso decisamente particolare, ma perciò non meno  esemplare, è quello del complesso di Stupinigi, insistente sul territorio comunale di Nichelino (Torino): con riferimento alle caratteristiche storico-artistiche della costruzione juvarriana, del parco e degli annessi edifici agricoli, che costituiscono un organismo architettonico-urbanistico decisamente eccezionale, il complesso potrebbe essere considerato come zona territoriale omogeneo di tipo A (e tale è la classificazione datane nel PRGC di Nichelino, anche in considerazione dell’esistenza di uno specifico vincolo di tutela posto attraverso la legge 29 giugno 1939, n. 1497); ma, con riferimento alla destinazione d’uso attuale ,la zona potrebbe anche essere considerata come di tipo E, e, con riferimento a progettati utilizzi  del complesso edilizio e delle zone verdi circostanti, come zona di attrezzature ricreative e culturali di interesse generale, cioè come zona di tipo F. Le tre differenti classificazioni comportano evidentemente gradi diversi di controllo dell’attività nonché livelli differenti di minima dotazione di aree per servizi.  

[19] Non aggiunge certo elementi di chiarezza l’art. 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, che prevede la possibilità di esproprio di aree per la realizzazione di piani di zona per insediamenti produttivi (PIP); dapprima assimila agli insediamenti industriali, mentre in altro luogo dello stesso articolo precisa che sono da assimilare agli industriali gli insediamenti <<a carattere… artigianale, commerciale e turistico>>. 

[20] Cfr.  Cons. Stato, IV, 15 aprile 1986, n. 268 quale utile esempio di sentenza che affronta il tema. 

[21] Convenzionalmente si assume la nozione di “fatto” descritta da A. Falzea secondo cui sono fatti “tutti i fenomeni temporali che non sono attività volontarie dell’uomo” (così in Fatto giuridico -voce-, Enc. Dir., vol. XVI, Milano, 1967, p. 942, col. sin.). 

[22] In questo caso l’atto di destinazione urbanistica viene recepito nella sua valenza meramente storica. In tal guisa viene ad essere relegato al mondo dei meri fatti. 

[23] Così A. PREDIERI, Sul contenuto strutturale dei programmi di fabbricazione, in Urbanistica del paesaggio. Espropriazione,  Giuffrè, Milano, 1969, p. 242. 

[24] Nello stesso senso cfr. tra le tante Cons. Stato, IV Sez., 5.12.1984 n. 884 in Rass. Cons. Stato, 1984, I,  p. 1472. Le tendenze dell’urbanistica quale scienza totalitaria hanno trovato spazio anche nelle decisioni del Consiglio di Stato, secondo il quale è consentito attrarre nell’ambito urbanistico materie, quali il paesaggio e l’ambiente naturale, che al di fuori della programmazione costituiscono oggetto di specifica disciplina (cfr. Cons. Stato, VI Sez., 29.11.1985 n. 620 in Rass. Cons. Stato, 1985, I, p. 1496 e sui limiti di tale potestà pianificatoria Cons. Stato, VI Sez., 30.5.1985 n. 240). 

[25] Cfr. per il principio Cons. Stato, IV Sez., 17.11.1984 n. 865, in Rass. Cons. Stato, 1984, I, p. 1377. Per la prevalenza della situazione di fatto cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 1.12.1981 n. 941, in Riv. Giur. Edil., 1982, I, p. 92 ed ivi giurisprudenza richiamata; Cons. Stato, Sez. IV, 29.7.1980 n. 786, in Rass. Cons. Stato, 1980, I, p. 955 e giurisprudenza ivi richiamata. In generale la giurisprudenza del Consiglio di Stato è nel senso che  la disciplina urbanistica contenuta nello strumento urbanistico generale “…è destinata a svolgere i suoi effetti, ordinatori e conformativi, esclusivamente con riferimento al futuro: in tal senso lo strumento urbanistico non può limitarsi a prendere atto delle situazioni di fatto esistenti sul territorio, ponendosi come obiettivo soltanto la loro regolazione, pena il tradimento della sua stessa funzione. E' in tale ottica che trova fondamento il consolidato principio giurisprudenziale, secondo cui le scelte urbanistiche dall'Amministrazione comunale costituiscono apprezzamenti di merito, connotati di un'amplissima discrezionalità, sottratte al sindacato di legittimità, proprio del giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi ovvero da arbitrarietà, irrazionalità o manifesta irragionevolezza, in relazione alle esigenze che si intendono concretamente soddisfare (tra le più recenti, C.d.S., sez. IV, 9 luglio 2002, n. 3817; 22 maggio 2000, n. 2934)” (così Cons. Stato, IV, 26.05.2003, n. 2827). 

[26] Emblematica la seguente definizione: “la zona omogenea non è, in effetti, definibile aprioristicamente, essendo la conseguenza di valutazioni rimesse alle competenti Autorità amministrative le quali… possono tenere adeguato conto anche delle trasformazioni del territorio che siano intervenute rispetto alla zonizzazione del precedente strumento urbanistico, ed individuare nuove zone ove siano presenti elementi di omogeneità, che devono essere riscontrati con riferimento alle dimensioni della nuova zona, e non della vecchia maglia” (così Cons. Stato, IV, 11.04.2007, n. 1615). 

[27] T.A.R. Puglia, Bari, 5.3.81 n. 147, pag. 5.  Cfr. anche Cons. Stato, sez. IV, 31 gennaio 1989, n. 71 per il quale “Scopo principale delle indicazioni contenute nel d.m. n. 1444 del 1968, circa la qualificazione delle zone di tipo omogeneo nella determinazione degli indirizzi urbanistici, è quello di prevedere le quantità minime di spazio da riservare all'uso pubblico ed alle attività collettive in attuazione dell'art. 17 l. 6 agosto 1967 n. 765; l'individuazione dell'omogeneità di una zona, in riferimento alla situazione morfologica, ambientale e d'uso di una parte del territorio comunale, acquista rilevanza ai soli fini della dotazione degli standards senza peraltro costituire vincolo alle valutazioni tecnico-discrezionali dell'amministrazione.” 

[28] T.A.R. Puglia, cit.,. 

[29] La pienezza di discrezionalità in cui agisce l’autorità pianificatrice, secondo cui le scelte non possono subire alcuna limitazione e sono del tutto legittime quando si basano sui criteri tecnico-urbanistici posti a fondamento del piano, può avvenire in aperto conflitto con interessi privati. L’autorità pianificatrice, pertanto, quando trovasi in una situazione di carenza di aree da destinare alla realizzazione di servizi generali e di quartiere, può vincolare per tale destinazione aree non ancora edificate dai privati, senza che questi ultimi possano opporsi deducendo una disparità di trattamento nei confronti di quei proprietari che abbiano costruito in precedenza (in tal senso L. MAROTTA, Pianificazione urbanistica e discrezionalità amministrativa, Padova, 1988, p. 26. Cfr. anche Cons. Stato, IV, 23.02.1979, n. 111, in Rass. Cons. Stato, I, p. 111). 

[30] Una recente pronuncia di merito ha statuito che “La qualificazione di una zona abitata come "A" implica che essa possieda quelle caratteristiche strutturali oggettive che sono il presupposto della sua normazione urbanistica come "centro storico" e contenute nelle disposizioni regionali e nell'art. 2 del D.M. 1.4.1968 N. 1444” (così T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 29 aprile 2008, n. 696). Cfr. anche T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 30 gennaio 2007, n. 179 secondo cui “La normativa che qualifica il concetto di centro storico è volta al mantenimento ed al recupero di realtà culturali che, ove non abbiano in sè un carattere propriamente storico (non siano, cioè, centri storici espressivi, ex art. 2, cit., d.m. n. 1444 del 1968, degli agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti) siano, ex art. 55, l. reg. n. 78 del 1971, seppur di recente formazione (e, quindi, sicuramente non siano centri storici) agglomerati urbani contraddistinti da valori storici, urbanistici, artistici ed ambientali. In carenza di questi presupposti, la delimitazione della Zona Omogenea "A" diventa illegittima”. 

[31] Diverso il caso in cui la giurisprudenza da sempre ammette l’imposizione del vincolo a verde agricolo non soltanto per esigenze dell’agricoltura, ma anche quando il vincolo stesso tenda in via principale, o anche esclusiva, a creare un necessario equilibrio  fra aree edificate e aree inedificate onde realizzare il fine di più convenienti condizioni di abitabilità del territorio. Emblematica T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, 08.11.2006, n. 12138 secondo cui la destinazione a zona agricola, impressa dal piano regolatore ad un' area, ha la più generale finalità di provvedere, mediante il divieto di edificazione ovvero la possibilità di edificazione in termini estremamente limitati, ad orientare gli insediamenti urbani e produttivi in determinate direzioni ovvero di salvaguardare precisi equilibri dell'assetto territoriale (CdS., IV Sez. 20 marzo 2001 n. 1679 e 25 settembre 2002 n. 4907; 1 giugno 1993 n. 581; TAR Veneto, 9 maggio 1992, n. 164; TAR Lombardia Brescia,  23 marzo 2004, n. 244). 

[32] Così E. M. SCHINAIA, Gli standards urbanistici” nella legge 6/8/1967 n. 765, Relazione presentata nella tavola rotonda su “Legislazione Urbanistica,“ svoltasi a Milano il 21-23/11/1969 e pubblicata nella Rassegna dei lavori pubblici, 1969, p. 1195. 

[33] Così E. M. SCHINAIA, op. cit.. 

[34] Cfr. A. PREDIERI, op. cit. “la scelta è discrezionale, ma non potrà prescindere da stati naturali e di fatto. Tanto che difficilmente potranno essere introdotte lottizzazioni in zone già largamente fabbricate e dotate di infrastrutture, cioè in zone cosiddette di saturazione o di ristrutturazione, nelle quali però gli standards, vanno egualmente rispettati”.  

[35] Si segue la ricostruzione dommatica unitaria dell’eccesso di potere proposta da E. Casetta, Attività e atto amministrativo, in «Riv. trim. dir. pubbl.», 1957, pp. 313-314, che risolve la figura interamente nello sviamento, qualificando i sintomi come mezzi necessari per dimostrarne l’esistenza, che comprovano il vizio nell’atto soltanto quando permettano di dissipare ogni dubbio circa la mancata corrispondenza degli interessi propri dell’atto con quelli che la fattispecie normativa concreta involge. L’elaborazione giurisprudenziale e la letteratura sull’eccesso di potere sviluppatesi dopo il lavoro di A. Codacci Pisanelli, L’eccesso di potere nel contenzioso amministrativo, in «Giust. amm.», 1892, IV, pp. 1 e ss.) sono, si può dire, sconfinate.  L’elaborazione giurisprudenziale (per un’utile rassegna sulla giurisprudenza dei primi decenni, N. Pappalardo, L’eccesso di potere L’eccesso di potere «amministrativo» secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, in Studi per il centenario del Consiglio di Stato, Roma, 1932,  429 e ss.) accanto al fenomeno dello sviamento è venuta introducendo e sviluppando altre figure come ad esempio quelle di «travisamento dei fatti», di «illogicità manifesta», di «manifesta ingiustizia», di «contraddittorietà immotivata fra più atti», di «difetto di motivazione» ecc. (per una classificazione completa, Gasparri, Eccesso di potere (dir. amm.), in «Enc. Dir.», vol. XIV, pp. 128 e ss.). In generale hanno qualificato l’eccesso di potere come vizio della causa dell’atto amministrativo: Cammeo, La violazione delle circolari come vizio di eccesso di potere, in «Giur. It.», 1912, III, col. 107; Pappalardo, op. ult. cit., pp. 542 e ss.; Resta, La natura giuridica dell’eccesso di potere come vizio degli atti amministrativi, in «Ann. Univ. Macerata», 1932, p. 176 (dello stesso autore, La legittimità degli atti giuridici, in «Riv. trim. dir. pubbl.», 1955, pp. 35 e ss.); Borsi, La giustizia amministrativa, Padova, 1941, p. 52. Hanno ravvisato, invece, nell’eccesso di potere un vizio dei motivi dell’atto: Forti, I «motivi» e la «causa» negli atti amministrativi, ne «Il Foro It.», 1932, III, col. 297; Giannini, Lezioni di diritto amministrativo, Milano, 1950, p. 391. Concorde Alessi, Intorno ai concetti di causa giuridica, illegittimità, eccesso di potere, Giuffrè, Milano, 1934, pp. 110 e 71 e ss., secondo cui l’eccesso sarebbe essenzialmente caratterizzato da un «vizio di potestà» dell’atto in relazione allo stato viziato dei motivi. Una terza posizione ritiene che l’eccesso di potere consista in realtà nel vizio del giudizio di apprezzamento messo a base dell’atto discrezionale: così Rovelli, Lo sviamento di potere, in Raccolta di scritti di dir. pubbl., in onore di Giovanni Vacchelli, 1935, p. 462; A.M. Sandulli, Il procedimento amministrativo, Giuffrè, Milano, 1959, pp. 323 e ss. Una originale ricostruzione dell’eccesso di potere si deve a F. Benvenuti, Eccesso di potere amministrativo per vizio della funzione, in Rass. dir. pubbl., 1950, I, pp. 3 e ss., il quale ha creduto di risolvere il problema costruendo i «sintomi» come violazioni di norme generali sulla funzione amministrativa (principio di giustizia sostanziale, principio di ragionevolezza dell’agire amministrativo e principi della stessa organizzazione), svincolandoli dall’essere funzionali allo sviamento. Contra, però, E. Casetta, Attività ..., cit., pp. 313-314, per il quale l’eccesso di potere va ricondotto ad unità concettuale sub specie di sviamento, essendo i sintomi mezzi di rilevazione dello stesso e non cause autonome di annullamento. Si veda anche A. Azzena, Natura e limiti dell’eccesso di potere, cit., pp. 331-332, che, diversamente dal Benvenuti, attribuisce alle figure sintomatiche il valore di vere e proprie prove presuntive del vizio di merito da cui l’illegittimità deriva (sul punto C. Camilli, Considerazioni sui «sintomi» dell’eccesso di potere, in «Rass. dir. pubbl.», 1965, n. 4, pp. 1038 e ss.). 

[36] Cfr. Cons. Stato, IV, 1.12.1981, n. 941, cit., secondo il quale “L’accertamento della congruenza e della logicità delle determinazioni amministrative adottate per la suddivisione in zone del territorio comunale e per la loro articolazione tipologica non incide sulle scelte di merito riservate all’apprezzamento dell’amministrazione interessata, ma consiste in una valutazione esterna ed estrinseca di quelle scelte sotto il profilo della loro ragionevolezza e della loro rispondenza agli obiettivi enunciati nello strumento urbanistico, valutazione che tradizionalmente rientra nel sindacato di legittimità del Giudice amministrativo (il suesposto principio è stato enunciato confermando la sentenza 1° grado nella parte in cui riteneva illegittima una destinazione a verde agricolo incongruente e irrazionale rispetto alla localizzazione dell’area, ai rapporti con l’area contigua e alla omogeneità del suo insieme)”. 

[37] In particolare sul sindacato di ragionevolezza cfr. P.M. VIPIANA, Introduzione allo studio del principio di ragionevolezza nel diritto pubblico, Cedam, Padova, 1993, pp. 120 e ss. 

[38] Questa  opinione, pur non trovando riscontro in giurisprudenza, è, invece, la principale doglianza riportata nelle impugnative contro la destinazione di zona omogenea. 

[39] Per una rapida ed esauriente esposizione del  dibattito culturale e delle principali indicazioni bibliografiche, anche con contributi stranieri, cfr. G. MENGOLI, Sui limiti del potere di pianificazione urbanistica, in Riv. Giur. Edil., 1983, Parte II, pp. 313 e ss.. 

[40] Così G. MENGOLI, op. cit.. 

[41] Al contrario da sempre il Giudice amministrativo ha statuito che “La destinazione a zona agricola può essere utilizzata a salvaguardia del paesaggio o dell'ambiente, e non presuppone necessariamente che l'area stessa venga utilizzata per colture tipiche o sia già in possesso di tutte le caratteristiche previste dalla legge per tale utilizzazione, rientrando nell'ampia discrezionalità del Comune di orientare gli insediamenti urbani e produttivi in determinate direzioni, ovvero di salvaguardare precisi equilibri dell'assetto territoriale”, così Cons. Stato, Sez. IV, 3 novembre 2008, n. 5478.  

 
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